SETIAP kali pemerintah daerah di Kalimantan Timur (Kaltim) membuka paket pekerjaan kajian, studi kelayakan, penyusunan masterplan, naskah akademik, atau perencanaan teknis, pemandangannya hampir selalu sama. Tim tenaga ahli mendarat di Balikpapan, menginap beberapa malam di Samarinda, mengambil data lapangan selama satu atau dua minggu, lalu kembali menyusun laporan di kantor pusat mereka di Jakarta, Bandung, Surabaya, atau Yogyakarta.
Ketika hasilnya dipresentasikan, muncul rekomendasi yang secara teknis rapi tetapi kerap tidak menyentuh kenyataan lapangan: karakter tanah gambut dan lempung lunak di sekitar Mahakam, pola pasang surut sungai, dampak lubang bekas tambang, atau perilaku lalu lintas angkutan batu bara yang mengubah umur rencana perkerasan jalan jauh lebih cepat daripada asumsi standar.
Ironisnya, ahli untuk urusan semacam itu tinggal beberapa kilometer dari kantor gubernur. Universitas Mulawarman punya doktor dan profesor di bidang geoteknik, transportasi, sumber daya air, kehutanan, lingkungan, ekonomi pembangunan, dan hukum tata negara. Politeknik Negeri Samarinda, Institut Teknologi Kalimantan, Universitas Balikpapan, Universitas Kutai Kartanegara, dan sejumlah kampus lain melengkapi peta keahlian itu.
Nota kesepahaman antara Pemprov Kaltim dan perguruan tinggi setempat juga bukan barang baru. Penandatanganan MoU dengan sejumlah kampus di Kaltim sudah dilakukan sejak 2021 dengan cakupan penelitian, pengembangan pembangunan daerah, dan pemagangan mahasiswa. Persoalannya, sebagian besar kesepakatan itu berhenti di foto seremonial dan map berpita. Turunannya tidak pernah lahir.
Mandeknya ada di tingkat perjanjian, bukan di tingkat niat
Di sinilah evaluasi hukumnya perlu jujur. Nota kesepahaman bukan instrumen yang mengikat secara operasional. Peraturan Pemerintah Nomor 28 Tahun 2018 tentang Kerja Sama Daerah, sebagai aturan pelaksana Pasal 369 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014, bahkan tidak mewajibkan adanya MoU sebelum kerja sama dijalankan.
Yang menimbulkan hak dan kewajiban adalah kontrak atau perjanjian kerja sama, lengkap dengan ruang lingkup pekerjaan, jangka waktu, sumber pembiayaan, dan hasil yang diserahkan. Tanpa dokumen itu, MoU tidak punya nilai anggaran sepeser pun. Kampus tidak bisa menagih pekerjaan, perangkat daerah tidak punya kewajiban memberi pekerjaan, dan tidak ada satu pihak pun yang bisa disalahkan ketika kerja sama tidak jalan.
Anggapan bahwa payung hukumnya belum tersedia juga keliru. Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018 yang telah diubah dengan Peraturan Presiden Nomor 12 Tahun 2021 dan terakhir dengan Peraturan Presiden Nomor 46 Tahun 2025 sudah membuka jalur swakelola.
Peraturan LKPP Nomor 3 Tahun 2021 tentang Pedoman Swakelola menegaskan bahwa Perguruan Tinggi Negeri di bawah kementerian lain termasuk pelaksana Swakelola Tipe II, sedangkan perguruan tinggi swasta dan organisasi profesi masuk sebagai pelaksana Swakelola Tipe III.
Artinya, Pemprov Kaltim secara hukum sudah boleh menyerahkan pekerjaan kajian, riset, dan penyusunan kebijakan kepada Unmul atau kampus lain tanpa melalui tender, sepanjang jenis pekerjaannya sesuai dan prosedurnya dipenuhi.
Yang belum ada adalah norma di tingkat daerah yang mendorong pilihan itu benar-benar diambil. Selama pemanfaatan kampus hanya bergantung pada selera masing-masing pejabat pembuat komitmen, jalur swakelola akan terus kalah oleh kebiasaan lama yang dianggap lebih aman secara administrasi. Kekosongan inilah yang layak diisi peraturan daerah.
Satu catatan penting untuk perancangnya. Istilah eksklusivitas sebaiknya tidak masuk ke batang tubuh. Perda yang menutup pintu bagi penyedia dari luar daerah berisiko dinilai bertentangan dengan asas persaingan usaha yang sehat dalam pengadaan barang dan jasa serta Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999, dan berpotensi dibatalkan lewat pengujian di Mahkamah Agung.
Rumusan yang lebih kokoh adalah pengutamaan dan pelibatan wajib, bukan pelarangan. Pemerintah daerah tetap boleh memakai penyedia luar, tetapi dengan syarat komposisi tim, alih pengetahuan, dan pelibatan tenaga ahli setempat yang terukur.
Model ini bukan hal baru
Gagasan menjadikan kampus setempat sebagai penyedia keahlian bagi pemerintah daerah sudah lama menjadi kajian akademik. Konsep triple helix yang dikembangkan Henry Etzkowitz dan Loet Leydesdorff sejak akhir 1990-an menempatkan universitas, pemerintah, dan dunia usaha sebagai tiga simpul yang saling mengisi dalam sistem inovasi wilayah.
Konsep civic university yang dipopulerkan John Goddard melangkah lebih jauh dengan menempatkan pelayanan kepada wilayah sendiri sebagai misi kelembagaan, bukan sekadar kegiatan sampingan dosen.
Amerika Serikat sudah melembagakan gagasan itu lebih dari seabad. Smith-Lever Act tahun 1914 menciptakan sistem cooperative extension yang mengikat universitas land-grant di setiap negara bagian dengan pemerintah federal dan pemerintah county. Hasilnya, sekitar 2.900 kantor penyuluhan tersebar di seluruh negeri, dan pelayanan kepada masyarakat berdiri sejajar dengan pengajaran dan penelitian sebagai misi ketiga universitas.
Model yang paling dekat dengan kebutuhan Kaltim justru berada di sektor infrastruktur. Pada 1982 Federal Highway Administration meluncurkan Local Technical Assistance Program dengan meniru sistem penyuluhan pertanian tersebut. Jaringannya kini mencakup sekitar 58 pusat, satu di setiap negara bagian ditambah pusat untuk Puerto Riko dan pemerintahan suku, dan sebagian besar bermarkas di kampus negeri setempat. Indiana LTAP berada di Purdue University dan berakar pada program riset jalan kabupaten yang dibentuk lewat undang-undang negara bagian pada 1959.
Louisiana LTAP dijalankan bersama Louisiana State University, Texas oleh University of Texas at Arlington, Arkansas oleh University of Arkansas, dan Colorado oleh University of Colorado at Boulder. Pembiayaannya dibagi, separuh dari pemerintah federal dan separuh dari pemerintah negara bagian, universitas, serta lembaga jalan setempat. Jaringan ini melayani sekitar 38 ribu pemerintah daerah dan lebih dari 540 pemerintahan suku yang mengelola jutaan kilometer jalan.
Tiga pelajaran bisa dipetik dari model tersebut. Pertama, kerja sama itu dilembagakan lewat aturan dan anggaran tetap, bukan lewat surat kesepahaman yang diperbarui tiap ganti pimpinan. Kedua, biayanya ditanggung bersama, sehingga kampus tidak diminta bekerja gratis atas nama pengabdian. Ketiga, cakupannya bukan hanya kajian besar, melainkan juga pelatihan aparatur, manajemen aset, dan pendampingan teknis harian yang justru paling dibutuhkan pemerintah kabupaten dan kota.
Inggris menempuh jalur berbeda tetapi dengan pesan serupa. Civic University Commission yang dibentuk UPP Foundation dan diketuai Lord Kerslake menerbitkan laporan Truly Civic pada Februari 2019. Rekomendasi utamanya adalah Civic University Agreement, kesepakatan antara universitas dan pemerintah daerah yang wajib memuat tujuan terukur dan disepakati bersama. Lebih dari lima puluh universitas menandatanganinya.
Poin pentingnya bukan pada penandatanganan, melainkan pada syarat bahwa setiap kesepakatan harus punya indikator yang bisa dinilai keberhasilannya. Tanpa syarat itu, dokumen semacam ini akan bernasib sama dengan MoU di banyak daerah kita.
Di dalam negeri pun contohnya sudah ada. Universitas Padjadjaran memelihara daftar terbuka perjanjian kerja sama yang mencakup kerja sama dengan Pemerintah Provinsi Jawa Barat di bidang pendidikan, pelatihan, penelitian, dan penerapan hasil penelitian, termasuk pekerjaan kajian yang dipesan Badan Kesatuan Bangsa dan Politik Kota Bandung.
Universitas Gadjah Mada mengerjakan penataan kawasan pada revitalisasi Pasar Terban bersama Pemerintah Kota Yogyakarta dan menjalin kerja sama penguatan sumber daya manusia dengan Pemerintah Provinsi Sulawesi Barat. Yang membedakan mereka dari Kaltim bukan mutu dosennya, melainkan keberanian melanjutkan MoU menjadi perjanjian kerja sama yang menyebut angka, keluaran, dan tenggat.
Yang didapat pemerintah daerah
Keuntungan pertama bersifat teknis. Tenaga ahli yang tinggal di Samarinda bisa diminta datang ke lokasi keesokan harinya ketika ada temuan lapangan, tanpa perlu menunggu jadwal penerbangan dan revisi kontrak mobilisasi. Asistensi berulang, yang biasanya menjadi penyebab utama molornya laporan akhir, jauh lebih mudah dijadwalkan.
Keuntungan kedua menyangkut mutu substansi. Dosen yang meneliti perilaku tanah lunak Delta Mahakam selama lima belas tahun membawa basis data yang tidak dimiliki konsultan pendatang. Rekomendasi teknisnya berpijak pada kondisi setempat, bukan pada asumsi standar yang disalin dari proyek di Pulau Jawa.
Keuntungan ketiga soal akuntabilitas jangka panjang. Perusahaan konsultan bisa bubar atau berganti nama setelah kontrak selesai. Kampus tidak ke mana-mana. Reputasi institusi dan nama baik para gurunya menjadi jaminan yang sulit ditinggalkan. Data, model, dan dokumen pekerjaan pun tersimpan dan bisa dipanggil ulang saat daerah membutuhkan pembaruan kebijakan.
Yang didapat kampus dan dosennya
Bagi Unmul, kerja sama semacam ini menyentuh persoalan yang selama ini diselesaikan setengah diam-diam: kesejahteraan dosen. Banyak dosen sudah menjadi tenaga ahli di berbagai proyek, tetapi lewat jalur perorangan dengan perusahaan konsultan, tanpa tercatat sebagai kinerja institusi dan kadang tanpa perlindungan kontrak yang jelas.
Melalui skema swakelola, honor tenaga ahli masuk sebagai penerimaan resmi kampus, dibagi menurut aturan pengelolaan keuangan yang berlaku, dan dilaporkan secara terbuka. Penghasilan menjadi sah secara administrasi, terlindungi, dan sekaligus mengurangi praktik kerja sampingan yang tidak tercatat.
Di sisi kinerja akademik, pekerjaan daerah adalah bahan bakar bagi indikator utama perguruan tinggi. Dosen yang berkegiatan di luar kampus, hasil riset yang dimanfaatkan masyarakat, dan kemitraan dengan mitra eksternal semuanya terhitung dalam penilaian kinerja dan akreditasi. Data lapangan yang selama ini hanya menjadi lampiran laporan konsultan bisa berubah menjadi publikasi ilmiah dan basis data jangka panjang milik kampus.
Mahasiswa mendapat bagian yang tidak kalah besar. Selama ini jarak antara ruang kuliah dan praktik lapangan hanya dijembatani kerja praktik dua bulan yang sering berisi pekerjaan administratif. Bila pekerjaan daerah dikerjakan kampus, mahasiswa Teknik Sipil bisa ikut pengujian sondir dan bor tanah, survei geometrik jalan, serta pencacahan lalu lintas untuk paket perencanaan yang sesungguhnya.
Mahasiswa ekonomi dan sosial masuk ke survei sosial ekonomi, mahasiswa kehutanan dan lingkungan masuk ke pemantauan kualitas air dan tutupan lahan. Skripsi dan tesis mereka memakai data primer proyek nyata, bukan data pinjaman yang sudah dipakai lima angkatan sebelumnya. Skema ini juga otomatis memenuhi ketentuan magang dan pembelajaran berbasis proyek tanpa perlu program tambahan.
Menutup lingkaran Gratispol
Ada satu pertimbangan yang selama ini luput dari pembahasan, dan justru paling menentukan. Pemprov Kaltim sudah menanam uang dalam jumlah besar pada mahasiswanya sendiri. Melalui program Gratispol, sampai pencairan tahap ketiga tahun 2026 sudah tersalur Rp288,5 miliar kepada 63.603 mahasiswa di 52 perguruan tinggi, terdiri atas 7 kampus negeri dan 45 kampus swasta. Universitas Mulawarman menerima porsi terbesar, yaitu Rp61,1 miliar untuk 12.938 mahasiswa.
Cakupannya diperluas sejak 2026 sehingga tidak lagi terbatas pada mahasiswa baru, melainkan berlaku dari semester satu sampai delapan bagi seluruh mahasiswa asal Kaltim yang memenuhi syarat, dengan sasaran yang jauh lebih besar lagi.
Pemerintah provinsi menempatkan program itu sebagai investasi sumber daya manusia sekaligus bekal Kaltim menghadapi perannya sebagai daerah penyangga Ibu Kota Nusantara. Persoalannya, investasi tidak berhenti pada ijazah. Beasiswa hanya membiayai sisi pengetahuan. Yang menentukan seseorang layak disebut tenaga ahli adalah jam terbang, dan jam terbang hanya bisa diperoleh dari pekerjaan nyata.
Di sinilah terlihat ganjilnya keadaan sekarang. Daerah mengeluarkan ratusan miliar rupiah untuk menyekolahkan anak-anaknya sendiri, lalu pada tahun anggaran yang sama mengeluarkan puluhan miliar rupiah lagi untuk mendatangkan tenaga ahli dari luar pulau, sementara para penerima beasiswa itu lulus tanpa pernah menyentuh satu pun proyek milik daerahnya. Uang beasiswa keluar, keahlian yang dibiayai justru tumbuh di tempat lain. Sebagian lulusan akhirnya merantau karena di kampung halaman tidak tersedia pekerjaan yang sepadan dengan bidangnya.
Melibatkan mahasiswa dalam pekerjaan daerah lewat kampus mengubah beasiswa dari belanja sosial menjadi belanja produktif. Mahasiswa penerima Gratispol yang ikut survei tanah, pengukuran topografi, pencacahan lalu lintas, atau pengolahan data kajian kebijakan sedang membayar kembali beasiswanya dalam bentuk tenaga dan hasil kerja, sekaligus mengumpulkan pengalaman yang membuatnya bisa menjadi tenaga ahli bersertifikat lima sampai sepuluh tahun kemudian.
Perda ini bisa memuat kewajiban itu secara tegas: setiap paket swakelola dengan perguruan tinggi wajib menyertakan sejumlah mahasiswa, dengan prioritas penerima beasiswa daerah, disertai penugasan yang tercatat dan penilaian kinerja. Dengan begitu Gratispol dan pemanfaatan tenaga ahli lokal berhenti menjadi dua program terpisah dan menjadi satu rantai yang sama.
Berapa yang bisa dihemat
Angka berikut bersifat ilustratif dan disusun dari asumsi yang terbuka untuk diperdebatkan. Tujuannya menunjukkan urutan besaran, bukan memberi kepastian.
APBD Kaltim Tahun Anggaran 2026 ditetapkan Rp15,15 triliun, dengan belanja modal Rp1,06 triliun. Biaya perencanaan teknis dan pengawasan konstruksi lazimnya berkisar 5 sampai 7,5 persen dari nilai fisik. Bila diambil angka tengah 6 persen, nilainya sekitar Rp63,6 miliar. Ditambah paket kajian, masterplan, naskah akademik, dan evaluasi kebijakan yang secara konservatif diperkirakan Rp40 miliar, total belanja jasa keahlian di tingkat provinsi berada pada kisaran Rp100 miliar per tahun.
Komponen terakhir perlu digarisbawahi. Kontrak swakelola antarinstansi pemerintah tidak mengenal pos keuntungan badan usaha sebagaimana kontrak dengan penyedia. Pembayaran diarahkan pada honor tenaga ahli, biaya survei, biaya laboratorium, dan biaya pelaporan. Uang yang semula menjadi margin perusahaan berpindah menjadi penghematan daerah dan penghasilan tenaga ahli.
Angka Rp16 miliar setara sekira 27 persen dari nilai paket yang dialihkan, dan cukup untuk membiayai pembangunan kurang lebih tiga kilometer jalan beton kabupaten. Bila tujuh kabupaten dan tiga kota di Kaltim menempuh langkah serupa, potensi penghematan agregat berada pada kisaran Rp40 miliar sampai Rp60 miliar per tahun.
Belum terhitung penghematan yang tidak berbentuk uang: berkurangnya keterlambatan, berkurangnya revisi berulang karena tenaga ahli sulit dihubungi, dan berkurangnya kajian yang tidak pernah dipakai karena rekomendasinya tidak nyambung dengan kondisi lapangan.
Sebelum dipakai sebagai dasar kebijakan, angka ini perlu diuji dengan data sebenarnya. Bappeda dan Biro Pengadaan Barang dan Jasa Kaltim bisa menelusuri Sistem Informasi Rencana Umum Pengadaan dan data LPSE tiga tahun terakhir untuk memetakan berapa nilai paket jasa konsultansi yang dimenangkan penyedia berdomisili di luar Kaltim. Hasil pemetaan itu sekaligus menjadi naskah akademik yang paling kuat bagi rancangan perda.
Isi perda yang perlu disiapkan
Rancangan yang realistis sebaiknya diberi judul Pemanfaatan Sumber Daya Perguruan Tinggi Daerah dalam Penyelenggaraan Pembangunan Daerah, dengan sekurang-kurangnya sembilan muatan pokok berikut.
1. Ruang lingkup dibatasi pada pekerjaan yang memang cocok bagi kampus, yaitu kajian, penelitian, studi kelayakan, masterplan, naskah akademik, evaluasi kebijakan, pendampingan teknis, dan sebagian perencanaan teknis. Pekerjaan konstruksi fisik tetap mengikuti ketentuan jasa konstruksi.
2. Perangkat daerah diwajibkan menilai kesiapan perguruan tinggi di Kaltim sebelum menetapkan pengadaan melalui penyedia untuk jenis pekerjaan tersebut. Bila kampus siap, pekerjaan dilaksanakan melalui Swakelola Tipe II atau Tipe III. Bila tidak, alasannya wajib dituangkan secara tertulis dan menjadi objek pemeriksaan.
3. Paket yang tetap dikerjakan penyedia diwajibkan memenuhi ambang kandungan tenaga ahli daerah, misalnya minimal 40 persen posisi tenaga ahli diisi orang berdomisili di Kaltim, disertai kewajiban alih pengetahuan dan penerimaan mahasiswa magang. Ketentuan ini mengatur komposisi tim, bukan menutup pasar, sehingga aman terhadap uji persaingan usaha.
4. Setiap paket swakelola dengan perguruan tinggi wajib melibatkan mahasiswa dengan jumlah minimal yang ditetapkan, memberi prioritas kepada penerima beasiswa daerah, dan mencatat penugasan serta penilaian kinerjanya sebagai bagian dari laporan pekerjaan. Ketentuan ini menyambungkan belanja beasiswa dengan belanja pembangunan.
5. Dibentuk pangkalan data tenaga ahli daerah satu pintu yang dikelola bersama Bappeda, BRIDA, dan lembaga penelitian kampus, memuat kualifikasi, sertifikat kompetensi, dan rekam jejak pekerjaan. Basis data ini mematahkan alasan klasik bahwa tenaga ahli lokal tidak tersedia.
6. Honor tenaga ahli perguruan tinggi dimasukkan ke dalam standar biaya daerah, dengan besaran yang tidak lebih rendah daripada standar remunerasi tenaga ahli sejenis. Pembayaran wajib melalui rekening resmi kampus agar tercatat, terpajak, dan bebas dari transaksi perorangan.
7. Diatur pembatasan dan pencegahan konflik kepentingan: dosen tidak boleh menjadi tenaga ahli pada pekerjaan yang ia awasi atau nilai, jumlah paket per dosen dibatasi dalam satu tahun anggaran, dan beban pekerjaan dihitung dalam beban kerja dosen agar tugas mengajar tidak dikorbankan.
8. Pemerintah daerah dan kampus menyusun program peningkatan kapasitas bersama, terutama sertifikasi kompetensi kerja bidang konstruksi dan keahlian lain yang disyaratkan peraturan perundang-undangan, karena kekurangan sertifikat masih menjadi hambatan nyata bagi dosen untuk masuk ke paket teknis.
9. Pelaksanaan dievaluasi setiap tahun dan dilaporkan kepada DPRD Kaltim, mencakup nilai pekerjaan yang dialihkan, mutu keluaran, dan penghematan yang tercapai. Kewajiban indikator terukur inilah yang membedakan perjanjian yang hidup dari nota kesepahaman yang mati.
Tekanan fiskal Kaltim pada 2026 memberi alasan tambahan untuk bergegas. Pendapatan transfer dari pemerintah pusat turun dari rencana Rp9,33 triliun menjadi Rp3,13 triliun, dan daerah harus menata ulang prioritas belanjanya. Dalam keadaan seperti ini, memindahkan sebagian belanja keahlian dari luar pulau ke kampus sendiri bukan sekadar wacana nasionalisme daerah, melainkan langkah efisiensi yang bisa dihitung.
Amerika Serikat butuh undang-undang pada 1914 dan program federal pada 1982 untuk memastikan universitasnya melayani wilayahnya sendiri. Inggris butuh komisi nasional dan kesepakatan bertarget pada 2019. Kaltim sudah punya kampus, sudah punya MoU, dan sudah punya dasar hukum pengadaan yang mengizinkan.
Yang belum pernah dibubuhkan adalah tanda tangan kedua, pada perjanjian kerja sama yang menyebut angka, jangka waktu, dan hasil yang harus diserahkan. Perda adalah cara memastikan tanda tangan kedua itu tidak lagi bergantung pada siapa yang sedang menjabat. (*)
